مقدمه

ارزيابي عملكرد دستگاه هاي دولتي، علاوه بر اهدافي كه بر آن مترتب است، چند سالي است كه به صورت يك الزام قانوني نيز درآمده است. اما آيا اساساً در شرايط و زمينه هاي طراحي، بودجه ريزي و عملكردهای موجود ، امكان يك ارزيابي علمي و دقيق وجود دارد ؟ آیا ارزیابی های موجود مورد پذیرش مدیران و کارکنان قرارگرفته و در بهبود عملکردها تأثیر قابل ملاحظه ای دارد ؟ و درهرحال تنگناها و مشکلات موجود چیست و چه پیش نیازهاواقداماتي ضرورت دارد ؟

در جستجوي به عمل آمده، به منابع چندانی كه اين موارد را در سازمان جنگل ها، مراتع و‌ آبخيزداري كشور، مورد بررسي قرار داده باشد، دسترسي حاصل نشد .

اين مقاله با امعان نظر به يك فرايند ارزيابي عملکرد ، آن را دستمايه بررسی این موضوع قرار داده است. در اين مقاله پس از تعاريف و مرور سابقه ، به طور مشخص تجربه ميداني عملکرد سال 1384 بخش جنگل های شمال (که درتابستان سال 1385انجام شد ) مورد بررسی قرارگرفته و با برشماري موانع و مشكلات، جمع بندي و نتيجه گيري به عمل آمده و پیشنهادهایی ارائه خواهد شد.

1- تعاريف

            در مورد فن واژه های نظارت، ارزيابي و ارزشيابي در منابع موجود تعریف دقیق و یکسانی وجود ندارد و در بسا موارد حتا هم معني و مترادف به كار برده شده است .

             در اين مقاله، اين فن واژه ها (terms) به معاني زير به كار رفته است :

 

نظارت Control عبارت است از مشاهده، بررسي و گزارش اين نكته كه آيا آنچه از قبل تعيين و تصويب شده، به درستي و در زمان مورد نظر، انجام شده و مي شود يا خير ؟ نظارت امري مستمر بوده و در طول تهيه و اجراي طرح ها و پروژه ها اعمال مي شود.

 ارزیابی  Assessmentعبارت است ازسنجش جامع عملکرد ها در راستای اهداف تعیین شده .

 ارزشيابي Evaluation عبارت است از تعيين مطلوبيت عملکردها از نظر تلفيق ابعاد فني، اقتصادي، اجتماعي، مالي، جغرافيايي و زيست محيطي .

یادآور می شود از آن جایی که "نظارت و ارزشیابی"هم به عنوان هسته و گروه درتشکیلات  "سازمان" جای داشته و هم به عنوان فرایند دراسناد آن آمده ، بنابراین در این مقاله از آن با همان معنای " ارزیابی عملکرد" استفاده شده است .

2- سابقه ارزيابي  عملكردها

       براساس اسناد و مدارك موجود در سازمان جنگل ها، مراتع و آبخيزداري كشور، ارزيابي عملكرد سازمان در سال هاي پس از وقوع انقلاب اسلامي را به 4 دوره مي توان تقسيم كرد.

       دوره اول ( سال های1369-1357) : در این دوره تیم های نظارت عالی ، از سوی رئیس سازمان انتخاب شده و با بررسی عملکرد استان ها و درصد پیشرفت کار ، گزارش تهیه شده را مستقیما"به نامبرده ارائه می دادند.به دلایل مختلف از جمله فقدان دستورالعمل ، مقاومت برخی مدیران و لحاظ مصلحت ها، ارزشیابی )ارزیابی )های این مرحله از مقبولیت و اثرگذاری زیادی برخوردار نبوده ضمن آنکه انجام آن هم به صورت پراکنده صورت گرفته است . (1)   

       دوره دوم (1376-1370) : در اين دوره با انتخاب مسئول ثابت گروه " نظارت و ارزشيابي" توسط رئيس سازمان و استفاده از كارشناسان دفاتر ستادي، روند ارزيابي عملكرد ساليانه از استمرار و نظم بهتري برخوردار شدو تأثيرات تشويقي و تنبيهي را هم در برداشت، اما فقدان دستورالعمل، هم چنان مهم ترين كاستي اين دوره به شمار مي رود.

       دوره سوم (1381-1377) : مهم ترین تحول در این دوره ، تهیه و ابلاغ دستورالعمل "نظارت و ارزشیابی" بود که با تعیین روش برای امتیاز دهی از لحاظ شکلی گام مهمی در این راه برداشته شد . گروه "نظارت و ارزشیابی" ، در این دوره با حکم رئیس سازمان لکن زیر نظر دفتر طرح و برنامه شکل گرفت و به این ترتیب از نظر جایگاه اداری در رده پایین تری قرار گرفت .  

      دوره چهارم (1382 به بعد) : در اين دوره با توجه به تصويب نامه شماره 44642ت/27701 مورخ 28/10/81 هيئت وزيران و نيز مواد 157و158 قانون برنامه چهارم توسعه و به دنبال آن تعيين «ملاك ها و شاخص هاي ارزشيابي عملكرد طرح ها/پروژه هاي منابع طبيعي كشور» (2) در واقع نوعي «نظام نظارت و ارزيابي» شكل گرفت كه با تلفيق گزارش هاي نظارتي دفاتر ستادي سازمان و گزارش هسته هاي "نظارت و ارزشيابي" استان ها و بازديدهاي نمونه اي "گروه"، گزارش نهايي تهيه و ارائه مي شود.

     از آن جایی که این روش در ارزیابی عملکرد سال 1384 ( هرچند به طور نادقیق ) مورد استفاده قرار گرفت در بند بعد، در مورد روش كار در اين دوره، توضيح بيشتري داده مي شود.

3- بررسي موردی

در تابستان سال 1385 «گروه نظارت و ارزشيابي» سازمان جنگل ها، مراتع و آبخيزداري كشور با هدف ارزيابي عملكرد سال 1384 با ابلاغ رئیس سازمان و زیر نظر دفتر طرح و برنامه (برنامه ریزی و بودجه ) تشكيل و كار خود را آغاز كرد. شایان ذکر است اعتبارات مصوب (ملی و استانی ) سازمان در سال 1384 مبلغ 2675 ميليارد ريال بوده كه بالغ بر 2273 ميليارد ريال آن (85 درصد) تخصيص يافته است ؛ اعتبارات ملي در قالب 3 برنامه و 17 طرح مشتمل بر 132 پروژه (با 54 درصد كل اعتبار) و اعتبارات استاني در قالب 31 طرح برنامه ريزي و اجرا شد. (3)

اين بررسي، به طور خاص، پيرامون ارزيابي فعاليت هاي بخش جنگل در استان هاي شمالي است و 4 اداره كل منابع طبيعي گيلان، مازندران (نوشهر)، مازندران (ساري) و گلستان را در بر مي گيرد ؛ اما قبل از آن به طور خلاصه در مورد مراحل طراحي و اجرا توضيح مختصري ارائه مي شود.

3-1- مرحله طراحي : در اين مرحله، توسط كارشناسان واحد تهيه طرح در هر اداره كل، يا مهندسين مشاور، براي طرح (پروژه) مورد نظر، براساس شرح خدمات و دستورالعمل هاي تعيين شده، كتابچه اجرايي تهيه مي شود. اين كتابچه ها توسط كميته هاي فني استاني و ستادي بررسي شده و نهايتاً به تصويب شورايعالي جنگل، مرتع و آبخيزداري مي رسد. ارزيابي طرح قبل از اجرا ، در اين مرحله صورت مي گيرد. (یادآور می شود درموارد زیادی تصویب نهایی طرح ها توسط شورایعالی به کمیته های فنی تفویض اختیار شده است .)

            3-2- مرحله اجرا : اجراي هر طرح در بخش فني سازمان، صرفاً با وجود كتابچه اجرايي مصوب امكان پذير است. مطابق معمول،‌ اجراي طرح ها و پروژه ها،‌ به صورت پيماني، اماني يا اماني- پيماني است و اين نكته در موافقت نامه هاي مبادله شده با سازمان مديريت و برنامه ريزي قيد مي گردد.

             3-3- مرحله "نظارت و ارزشيابي" : در مورد نظارت و ارزيابي طرح ها و پروژه هاي منابع طبيعي، براساس آخرين دستورالعمل اجرايي موجود (4) دست كم 4 رده نظارتي و ارزيابي درون سازماني وجود دارد :

         رده اول : كارشناس ناظر(مقیم ) طرح (پروژه) -  اين كارشناسان كه از شهرستان يا اداره كل منابع طبيعي محل اجراي طرح يا پروژه، انتخاب مي شوند، امر نظارت را در طول اجراي پروژه به عهده دارند و با توجه به موافقت نامه، قرارداد و كتابچه اجرايي، حسن اجراي طرح را كنترل مي كنند. آنها موظفند مشاهدات خود را در «شناسنامه پروژه» ثبت كنند، تا در مراحل بعدي مورد استفاده قرار گيرد.

         رده دوم : هسته"نظارت و ارزشيابي" استان -  اين هسته با مسئوليت معاون فني  اداره كل و با حضور تعدادي از كارشناسان باتجربه تشكيل شده، موظف است از كليه طرح ها و پروژه ها در زمان اجراي آن بازديد نموده، براساس ملاک ها و شاخص های تعریف شده ، نسبت به ارزيابي و امتياز دهي آن ها اقدام نمايد. اين هسته در پايان گزارش نهايي خود را تدوين و ارائه مي نمايد.

         رده سوم : دفاتر ستادي- دفاتر ستادي تخصصي سازمان مانند دفتر جنگلداري، دفتر جنگلكاري، دفتر بهره برداري و … به عنوان ناظر ملي، موظفند با انتخاب كارشناس معين از تمامي مراحل اجراي طرح (پروژه) بازديد كرده، در صورت نياز رهنمودهاي لازم را با توجه به شرح خدمات و دستورالعمل ها، ارائه نمايند. همچنين كارشناسان معين موظفند گزارش هاي فني و تخصصي خود را به طور مرتب در حين اجراي كار و به طور نهايي در پايان كار به دفتر مربوطه و دفتر برنامه ريزي و بودجه منعكس نمايند.

         رده چهارم : گروه "نظارت و ارزشيابي" - « پس از ثبت گزارشات در شناسنامه پروژه توسط كارشناسان مقيم شهرستان و استان و اخذ گزارش هسته "نظارت و ارزشيابي" استان و ناظر ملي (دفاتر ستادي)، گروه "نظارت و ارزشيابي" دفتر برنامه ريزي و بودجه، با استفاده از كارشناسان متخصص و مجرب و به صورت تصادفي ، نوع پروژه و محل اجرا را انتخاب و به همراه ناظرين طرح ها از نزديك پروژه را بازديد و مشاهدات عيني را با گزارش هاي تهيه شده و مندرج در شناسنامه طرح تطبيق داده و مغايرت ها و انحرافات احتمالي را به مسئولين استان، دفاتر ستادي و معاونين (سازمان) منعكس مي نمايد.» (4)

در پايان اين روند، دفتر برنامه ريزي و بودجه سازمان، گزارش هاي نهايي اداره كل (هسته نظارت و ارزشيابي) و دفاتر ستادي را مورد تجزيه و تحليل قرار داده، ضمن لحاظ نمودن امكانات استان ها از نظر نيروي انساني و … و نیز اعمال ضريب هاي خاص هر بخش، نسبت به رتبه بندي استان ها (ادارات كل) و مقايسه عملكردشان نسبت به سال قبل اقدام نموده، يافته ها و نتايج را جهت اصلاح امور در گزارش نهايي درج و به سطوح ذيربط ارائه و ابلاغ مي نمايد. (4)

3-4- بررسی موردی : در تابستان سال 1385 عملكرد سال 84 بخش جنگل استان هاي شمالي در 4 اداره كل منابع طبيعي گيلان، مازندران (نوشهر) ، مازندران (ساری ) و گلستان ، با توجه به مفاد دستورالعمل و تکمیل فرم های مربوطه مورد ارزیابی قرار گرفت .در بدو امر جلسه ای با حضور اعضا گروه "نظارت و ارزشیابی" و مدیران و کارشناسان ذیربط هر اداره کل تشکیل شد . در این جلسه ها ، از طرف گروه "نظارت و ارزشیابی" ، اهداف گروه و برنامه کار تشریح شد ، در مقابل مسئولین محلی نیز مسائل و مشکلات موجود را بیان کردند که در فصل موانع و مشکلات از این نقطه نظرات استفاده شده است . در پایان جلسه ، برای بازدیدهای میدانی هماهنگی به عمل آمد.

در مجموع، در ارزيابي بخش جنگل شمال كشور ، 38 پروژه در 16 شهرستان به شرح زیر مورد بازديد قرار گرفت :

        گيلان : آستارا، تالش، سیاهکل

        مازندران (نوشهر) : رامسر ، تنکابن ، چالوس ، کلاردشت

        مازندران (ساري) : سوادكوه، بابل، ساري، نور

        گلستان : بندرگز، گرگان، علي آباد، راميان، آزادشهر

        طرح ها و پروژه هاي مورد بازديد نيز به شرح زير بوده است :

الف) طرح ملي صيانت از جنگل هاي شمال كشور

پروژه هاي : توسعه و احياء جنگل هاي شمال

                 بسترسازي اجتماعي براي توسعه جنگل

                 ايجاد پايگاه اطلاعات مكانيزه جنگل هاي شمال

                 توليد و تأمين نهال جنگلي

                 تهيه طرح هاي جنگلداري شمال

ب) طرح هاي استاني

                 طرح جنگلكاري، ‌توسعه درختكاري و فضاي سبز

                طرح هاي اجرايي پرورش جنگل

                طرح نظارت بر بهره برداري از جنگل

                طرح ساماندهي خروج دام از جنگل

                طرح تكميل و احداث راه هاي جنگلي

4-   مشكلات و موانع

با توجه به مذاكرات جلسات هماهنگي با مسئولان و كارشناسان استان ها، بازديد از محل اجراي پروژه ها و برآورد متغيرهاي هر شاخص، انطباق مفاد موافقت نامه ها با عملكردها و گزارش هاي رده هاي نظارتي مختلف و … عمده ترين مشكلات و موانع عملکرد ها در دو بخش "اجرا" و «ارزیابی » به شرح زير فهرست شده اند :

      4-1- مشكلات اجرايي

مهم ترین مواردي كه در شرايط موجود، فرا راه اجراي طرح ها و پروژه ها، قرار دارد به شرح زير است :

-  ابلاغ دير هنگام موافقت نامه ها ( به ویژه در سال اول اجرای برنامه پنجساله )

-  كار گشا نبودن تخصيص هاي دیر هنگام براي طرح هاي منابع طبيعي (سپری شدن فصل کار و کاشت )

-       نامتناسب بودن تخصيص ها با ميزان پيشرفت كار

-       عدم اطمينان به تخصيص كامل اعتبار به ويژه اعتبارات ملي

-       روند طولاني انتخاب مشاور براي پروژه هاي تهيه طرح

-  نبود فرم هاي تيپ براي قراردادها (گاه برای یک پروژه مشخص در هر اداره کل فرم قرارداد متفاوتی وجود داشت .)

-       فقدان فهرست بهای مصوب برای عمده فعالیت های منابع طبیعی

-  مغایرت فهرست بهای مصوب آبخیزداری با نرم رایج فعالیت های مشابه در سایر بخش ها

-       پايين بودن نرم اعتبار براي عمليات جنگلكاري و پرورش جنگل

-  هزينه شدن نيمي از اعتبارات استاني براي پرداخت دستمزد نيروهاي موجود (برخلاف مفاد موافقت نامه)

-       فقدان دستورالعمل هاي اجرايي براي بعضي پروژه ها (مانند ایجاد باغ بذر )

    4-2- مشكلات و تنگناهای ارزیابی

در زمینه مشکلات موجود در فرایند ارزیابی عملکردها به طور کلی موارد زير را مي توان برشمرد :

-       عدم وجود فرهنگ ارزیابی پذیری به ویژه نزد مدیران

-  عدم باور به فرایند ارزیابی به مثابه بهبود عملکرد ها و برعکس وجود احساس بازرسی و مواخذه در واحدهای ارزیابی شونده

-       فقدان مدل ارزيابي جامع و مورد قبول     

-       جامع نبودن ارزيابي

و به طور خاص در مورد ارزیابی حوزه شمال ، موارد زیر را می توان افزود :    

-  عدم ارسال به موقع گزارش "نظارت و ارزشیابی " توسط اداره های کل منابع طبیعی و دفاتر ستادی

-  فقدان هماهنگي دفاتر ستادي در تنظيم و اجراي موافقتنامه هاي استاني و بعضاً عدم نظارت بر آن (مانند عملیات پرورشی )

-  عدم شفافيت در تنظيم موافقت نامه ها به ويژه استاني ( از نظر محل انجام پروژه ، سطح مورد عمل و نوع عملیات به تفکیک شهرستان و...)

-  فقدان سيستم اندازه گيري متغيرها در شاخص هاي تعيين شده و اتكاء به برآوردهاي نظري (مانند درصد موفقیت کاشت گونه ها)

-       كمبود نيروي كارشناسي ماهر ارزیاب در رده های مختلف   

     5- جمع بندي و نتيجه گيري

     همان طوری که ملاحظه شد ، در سازمان جنگل ها ، مراتع و آبخیزداری کشور علی الاصول اجرای طرح ها و پروژه ها بر اساس کتابچه مصوب صورت می گیرد و  برای نظارت و ارزیابی عملکرد ها دست کم 4 رده کارشناسی وجود دارد با این همه به علت مواردی چون عدم شفافیت در موافقت نامه ها ،  تخصیص ناکافی و نامتناسب اعتبارات ، کمبود نیروی کارشناسی ماهر ، فقدان مدل ارزیابی مناسب و... هم  اجرای طرح ها و پروژه ها بامشکل همراه بوده و هم  ارزیابی عملکردها  فاقد دقت ،  کارآیی و اثربخشی است  .

در سال های پس از وقوع انقلاب اسلامی ، نظارت و ارزیابی عملکردها در مجموع روند روبه رشدی داشته است و به نوعي نطفه نظام نظارت و ارزيابي در سازمان شكل گرفته است، با اين حال در شرايط بودجه ريزي موجود، برای رسيدن به ارزيابي جامع و علمي، اقدامات و زمینه سازی هایی مورد نیاز است .

6- پیشنهاد ها

در راستای انجام بهتر و علمی تر نظارت و ارزیابی پيشنهادات زير ارائه مي شود :

-  برگزاری کارگاه های آموزشی و ارائه دیدگاه های نوین ارزیابی عملکرد برای مدیران و کارشناسان

-       ترویج فرهنگ ارزیابی پذیری در سازمان

-       تعیین سطوح مختلف ارزیابی و تفکیک وظایف واحدهای مختلف ارزیاب

-       تهیه و تصویب شرح خدمات و دستورالعمل سطوح ارزیابی

-       تهیه و ارائه مدل های مناسب و درعین حال ساده ارزیابی

-       تعریف فن واژه های مبهم موجود

-  روزآمد کردن و تصویب شرح خدمات و دستورالعمل هاي مورد نیاز طرح ها ی اجرایی

-       تسریع در تهیه و تصویب طرح ها از طریق تقسیم صحیح وظایف و مسئولیت ها

-       تخصیص به موقع اعتبارات متناسب با پیشرفت کار

-       تأمین و آموزش نيروي كارشناسي لازم جهت نظارت و ارزيابي

-  شفاف کردن موافقت نامه هاي مبادله شده ( به ویژه استانی )و قید زمان، نوع، محل و حجم عمليات در آن

-  جامع نگری در ارزیابی و توجه به مسائل اقتصادي- اجتماعي، زيست محيطي و منافع طرف هاي ذيربط

 

 

تهران – مهر 1386

 

منابع مورد استفاده

1) بي نام، آيين نامه نظارت و ارزشيابي طرح ها و پروژه هاي منابع طبيعي، سازمان جنگل ها، مراتع و آبخيزداري كشور، فروردين 1382

2) علي نژاد ، تقي و همكاران،‌ ملاك ها و شاخص هاي ارزشيابي عملكرد طرح ها/ پروژه هاي منابع طبيعي كشور، سازمان جنگل ها، مراتع و آبخيزداري كشور، آبان 1382

3) بي نام، عملکرد سال 1384، سازمان جنگل ها، مراتع و آبخيزداري كشور، زمستان 1385

4) بي نام، دستورالعمل اجرايي نظارت و ارزشيابي طرح ها و پروژه هاي منابع طبيعي در برنامه چهارم، سازمان جنگل ها، مراتع و آبخيزداري كشور، 1384

5) ای . لیکانن ، مبانی و مفاهیم ارزشیابی (طرح های عمرانی ) ترجمه احد باقری ، دفتر نظارت و ارزشیابی وزارت جهاد کشاورزی ، چاپ اول ، زمستان 1381

6) عفتی داریانی و همکاران ، مدیریت عملکرد (با نگاهی به ارزیابی عملکرد دستگاه های اجرایی ) ، موسسه توسعه و بهبود مدیریت ، چاپ اول ، بهار 1386

منبع: اینترنت